Les accords-cadres expliqués : comment fonctionnent les bons de commande et les remises en concurrence

Beaucoup de fournisseurs courent après les marchés isolés et passent à côté de certaines des opportunités les plus précieuses du secteur public : les accords-cadres. Une place sur le bon accord-cadre peut signifier un chiffre d'affaires régulier pendant plusieurs années. Si le train passe sans vous, le suivant peut se faire attendre longtemps. Nous expliquons ici comment fonctionnent les accords-cadres et comment vous positionner, avec des exemples tirés de la Norvège, où Cobrief est implanté.

Ce qu'est un accord-cadre

Un accord-cadre est un accord conclu entre un ou plusieurs acheteurs publics et un ou plusieurs fournisseurs, qui fixe les conditions des marchés à passer au cours d'une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et les quantités. Cette définition provient de la directive européenne sur les marchés publics (directive 2014/24/UE, article 33) et s'applique dans toute l'UE et l'EEE. En Norvège, elle est transposée dans l'anskaffelsesforskriften (le règlement norvégien sur les marchés publics), § 4-1. L'acheteur ne s'engage donc pas sur un seul gros achat, mais met en place un dispositif pour de nombreux achats à venir. Les achats eux-mêmes se font par des commandes (en norvégien avrop), passées aux conditions de l'accord-cadre.

L'accord-cadre n'est pas une procédure à part entière. L'acheteur utilise les procédures habituelles pour le conclure, et il fait l'objet d'une publicité comme les autres marchés. Autrement dit, c'est une mise en concurrence classique que vous devez remporter pour obtenir une place.

Les accords-cadres sont utilisés lorsque les besoins se répètent : travaux d'artisans, conseil, consommables, intérim. En règle générale, un accord-cadre ne peut pas durer plus de quatre ans. Les exceptions exigent des circonstances particulières, liées par exemple à l'objet de l'accord, aux coûts d'investissement ou aux besoins des utilisateurs. Quatre ans, c'est la norme, et c'est pourquoi ces consultations reviennent à intervalles réguliers. Chaque avis est une opportunité.

La règle des quatre ans provient de l'article 33 de la directive européenne sur les marchés publics et s'applique donc dans tout l'EEE. En Norvège, elle est transposée à l'anskaffelsesforskriften § 11-1, quatrième alinéa, et § 26-1, quatrième alinéa. Dans les secteurs spéciaux norvégiens (eau, énergie, transports et services postaux), c'est le forsyningsforskriften (le règlement norvégien sur les marchés des secteurs spéciaux) qui s'applique, et la limite y est de huit ans (§ 22-1, quatrième alinéa).

Un fournisseur ou plusieurs

Les accords-cadres existent en deux grandes variantes, et la différence pèse lourd sur votre quotidien. Les règles applicables aux deux, ainsi qu'aux remises en concurrence, proviennent de l'article 33 de la directive et s'appliquent dans tout l'EEE :

Avec un seul fournisseur, les commandes sont passées directement aux conditions de l'accord. Si vous gagnez, les prestations sont en pratique les vôtres pendant toute la durée de l'accord.
Avec plusieurs fournisseurs (on parle souvent d'accords-cadres multi-attributaires), l'acheteur doit décider à l'avance comment les commandes seront réparties. Si toutes les conditions sont fixées dans l'accord, une clé de répartition s'applique, par exemple le fournisseur classé premier est toujours sollicité en premier. Si toutes les conditions ne sont pas fixées, les marchés sont attribués après une nouvelle mise en concurrence entre les fournisseurs de l'accord, ce qu'on appelle en pratique une remise en concurrence (minikonkurranse en norvégien, littéralement « mini-concurrence »). Une combinaison est également possible, mais il doit alors être clair quand chaque méthode s'applique.

Lors d'une remise en concurrence, l'acheteur doit consulter par écrit les fournisseurs de l'accord capables d'exécuter le marché, fixer un délai suffisant et attribuer le marché selon les critères d'attribution indiqués dans les documents de la consultation de l'accord-cadre. En Norvège, cela figure à l'anskaffelsesforskriften § 26-3. Les modalités des commandes doivent ressortir des documents de la consultation. Lisez-les attentivement avant de remettre une offre, car elles déterminent ce que sera votre quotidien si vous gagnez.

Les remises en concurrence sont faciles à sous-estimer. Une place sur l'accord n'est alors pas une fin en soi, mais un billet pour continuer à concourir, face à bien moins de concurrents que dans une procédure ouverte.

Pourquoi les accords-cadres valent plus qu'il n'y paraît

La valeur indiquée dans l'avis de marché est la valeur maximale de l'ensemble des marchés que l'acheteur prévoit de passer pendant toute la durée de l'accord, options comprises. Ce mode de calcul provient de l'article 5 de la directive ; en Norvège, il figure à l'anskaffelsesforskriften § 5-4. C'est cette valeur globale, et non la commande individuelle, qui détermine quels seuils (en norvégien terskelverdier) s'appliquent, et donc où l'accord fait l'objet d'une publicité.

À notre avis, la vraie valeur réside dans la prévisibilité. Vous pouvez planifier vos effectifs et vos achats, vous construisez une relation avec l'acheteur et vous obtenez des références qui comptent lors de la consultation suivante. Il est toutefois important de savoir qu'un accord-cadre n'est généralement pas une garantie d'achat. L'acheteur ne s'engage normalement pas sur un volume précis, et sur les accords à plusieurs fournisseurs, ce sont les commandes qui décident qui réalise réellement du chiffre d'affaires.

Vérifiez la valeur estimée et la valeur maximale

Depuis l'arrêt de la Cour de justice de l'UE dans l'affaire Simonsen & Weel (C-23/20, 2021), l'acheteur doit indiquer à la fois la quantité ou la valeur estimée et la quantité ou la valeur maximale de l'accord-cadre dans l'avis de marché ou les documents de la consultation. Cela vaut dans tout l'EEE. Une fois le maximum atteint, l'accord est épuisé et l'acheteur ne peut plus acheter sur sa base sans nouvelle mise en concurrence.

Pour vous, fournisseur, c'est utile à deux titres. L'estimation indique le chiffre d'affaires qu'il est réaliste d'attendre. Le maximum indique l'ampleur que peut prendre le marché, et si vous avez la capacité d'y faire face. Si les chiffres manquent, il peut être judicieux de poser une question pendant la consultation, avant l'échéance.

Là où beaucoup trébuchent

Ils décrochent la place et relâchent leurs efforts. Sur les accords à plusieurs fournisseurs, la place ne garantit rien. Le chiffre d'affaires se gagne dans les remises en concurrence, une à une.
Ils traitent les remises en concurrence comme des formalités. Les autres titulaires de l'accord sont des concurrents qualifiés qui ont déjà remporté une consultation. Les réponses bâclées perdent face aux réponses travaillées, ici aussi.
Ils ne lisent pas le mécanisme de commande. Clé de répartition et remise en concurrence impliquent un quotidien complètement différent. Celui qui s'applique est précisé dans les documents de la consultation.
Ils repèrent l'avis trop tard. Seuls les fournisseurs parties à l'accord-cadre peuvent se voir attribuer des marchés sur sa base (en Norvège, anskaffelsesforskriften § 26-1, troisième alinéa). Aucun nouveau fournisseur n'entre en cours de route, si bien que le marché peut en pratique être fermé pendant quatre ans au maximum.

Comment vous positionner

Cartographiez les accords-cadres de votre secteur : qui les détient aujourd'hui, et quand arrivent-ils à échéance ? La date d'échéance vous indique quand la prochaine consultation aura probablement lieu, et vous laisse le temps de vous préparer. N'oubliez pas que c'est l'accord-cadre lui-même que vous devez repérer. En Norvège, l'acheteur n'a aucune obligation de publier les commandes passées sur sa base (anskaffelsesforskriften § 21-6, deuxième alinéa) : vous ne les verrez donc pas sur Doffin, la base de données nationale norvégienne des marchés publics. Mettez en place des alertes marchés (en norvégien anbudsvarsling) pour ne laisser passer aucun nouvel avis. Et si vous avez déjà une place sur un accord : traitez chaque remise en concurrence comme une consultation à part entière, avec le même soin.

En bref

Les accords-cadres sont des billets à long terme pour le secteur public : les conditions sont convenues une fois, les achats passent par des commandes et, sur les accords à plusieurs fournisseurs, le chiffre d'affaires se joue dans les remises en concurrence. Surveillez les dates d'échéance, car c'est là que se trouvent les grandes opportunités.

Cet article reflète l'analyse de Cobrief et ne constitue pas un conseil juridique. Adressez-vous à un conseiller si vous avez un doute sur la manière dont les règles s'appliquent à votre situation.

Chez Cobrief, nous discutons volontiers avec vous de la manière de repérer les accords-cadres de votre marché avant vos concurrents.