Qualität wird mit 40 Prozent gewichtet, aber was heißt das eigentlich?

Viele Bieter lesen die Gewichtung in einem Verfahren wie einen Arbeitsplan: Qualität 40 Prozent, also 40 Prozent des Aufwands. Das ist ein naheliegender Gedanke, erfasst aber nicht das ganze Bild. Die Gewichtung sagt, wie viel jedes Kriterium zählen soll. Wie stark die Punkte am Ende tatsächlich durchschlagen, scheint jedoch mindestens genauso stark vom Bewertungsmodell abzuhängen, und das bekommen Sie oft nicht zu sehen. Hier erklären wir den Unterschied, so wie wir ihn verstehen, und was Sie damit machen können.

Was die Gewichtung eigentlich sagt

Zuschlagskriterien sind das, wonach der öffentliche Auftraggeber die Angebote in eine Rangfolge bringt. Grundregel in der öffentlichen Beschaffung ist, dass der Zuschlag an das Angebot mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis geht. Ein Zuschlag allein auf den niedrigsten Preis oder die niedrigsten Kosten ist nach der EU-Richtlinie weiterhin zulässig, doch Artikel 67 Absatz 2 erlaubt den Mitgliedstaaten, ihn einzuschränken oder zu untersagen, und mehrere Staaten haben genau das getan.

Bei Verfahren oberhalb des EU-Schwellenwerts verlangt Artikel 67 Absatz 5 der Richtlinie 2014/24/EU, dass der Auftraggeber die relative Gewichtung jedes Kriteriums in den Vergabeunterlagen angibt. Die Gewichtung kann als Spanne mit einer angemessenen Höchstdifferenz angegeben werden, und nur wenn eine Gewichtung aus objektiven Gründen nicht möglich ist, dürfen die Kriterien stattdessen in absteigender Reihenfolge ihrer Bedeutung genannt werden. In Deutschland folgt das aus dem GWB und der VgV.

Bis hierhin ist alles klar: Sie sehen, dass Preis 60 Prozent und Qualität 40 Prozent zählt, und wissen, wo Sie den Schwerpunkt setzen. Das Problem beginnt, wenn aus Prozenten Punkte werden sollen.

Gewichtung und Bewertungsmodell sind zwei verschiedene Dinge

Ein Bewertungsmodell ist die Rechnung, die Preis und Qualität zu vergleichbaren Größen macht. Der häufigste Typ ist ein Punktemodell: jedes Kriterium wird mit Punkten bewertet, die Punkte werden mit der Gewichtung des Kriteriums multipliziert, und die höchste Summe gewinnt. Die Alternative ist, Qualität zu bepreisen: die Qualitätsunterschiede erhalten einen Geldwert, der den Angebotspreis korrigiert, und der niedrigste bewertete Preis gewinnt. Diesen Weg empfiehlt die norwegische Beschaffungsbehörde DFØ inzwischen in erster Linie.

Und jetzt das Entscheidende: Das Vergaberecht enthält keine Vorgaben zu Bewertungsmodellen. Ausgangspunkt ist, dass der Auftraggeber das Modell frei wählen kann, und Nachprüfungsinstanzen haben mehrfach festgehalten, dass diese Wahl in seinem vergaberechtlichen Beurteilungsspielraum liegt und nur begrenzt überprüfbar ist.

Der Europäische Gerichtshof hat außerdem in der Sache C-6/15 (Dimarso) entschieden, dass der Auftraggeber nicht verpflichtet ist, das Bewertungsmodell in den Vergabeunterlagen offenzulegen. Gleichzeitig hat der Gerichtshof Grenzen gesetzt, die man kennen sollte: das Modell darf die Zuschlagskriterien und deren Gewichtung nicht verändern, es muss in der Regel vor der Angebotsöffnung festgelegt sein, und hat der Auftraggeber einmal mitgeteilt, welches Modell er verwendet, ist er daran gebunden.

Anders gesagt: Sie haben Anspruch darauf, die Gewichtung zu erfahren, aber nicht zwingend die Rechnung.

Die Rechnung, die zeigt, warum das wichtig ist

Nehmen wir ein gedachtes Beispiel mit runden Zahlen: ein Verfahren mit Preis 60 Prozent und Qualität 40 Prozent, Punkteskala 0 bis 10, und zwei Angebote, bei denen das teurere 6 Prozent über dem niedrigsten liegt.

Modell A ist das einfache lineare Grundmodell: 10 Punkte für den niedrigsten Preis, 0 Punkte für ein Angebot, das doppelt so teuer ist. Das teurere Angebot erhält dann 9,4 Punkte beim Preis. Die Differenz von 0,6 Punkten, mit 60 Prozent gewichtet, ergibt 0,36 Punkte in der Gesamtsumme. Um das aufzuholen, braucht das teurere Angebot weniger als einen Punkt mehr bei der Qualität.

Modell B ist eine strengere lineare Variante, bei der wir dem Beispiel zuliebe ein Angebot 20 Prozent über dem niedrigsten Preis mit 0 Punkten bewerten. Solche Modelle mit steilerer Skala gibt es in vielen Varianten. Jetzt erhält das teurere Angebot 7 Punkte beim Preis. Die Differenz beträgt 3 Punkte, gewichtet 1,8 Punkte, und der Qualitätsvorsprung muss 4,5 Punkte auf einer Skala von 0 bis 10 betragen, um das auszugleichen.

Gleiche Gewichtung. Gleiche Preise. Völlig unterschiedliches Ergebnis, jedenfalls in diesem gedachten Beispiel. DFØ zeigt genau das in der eigenen Leitlinie, indem dieselben Beispielpreise durch vier verschiedene Modelle laufen und vier verschiedene Ergebnisse liefern.

Die Frage taucht in Nachprüfungsverfahren auf

Das ist nicht bloß eine theoretische Feinheit. Die Frage kommt regelmäßig in Beschwerdeverfahren auf, und zwei Entscheidungen der norwegischen Beschwerdekammer KOFA beleuchten sie von zwei Seiten.

In KOFA 2024/214 (Gemeinde Vennesla) kam die Kammer zu dem Ergebnis, dass der Auftraggeber gegen das Vergaberecht verstoßen hatte, weil er eine unzulässige Bewertungsmethode verwendet hatte, der Verstoß aber das Ergebnis des Verfahrens nicht beeinflusst hatte.
Im Verfahren der Großen Kammer KOFA 2021/1000 (Gemeinde Ørsta) rügte die Antragstellerin, dass die Bewertungsmethode die angegebene Gewichtung der Zuschlagskriterien verschoben habe. Keine der Rügen hatte Erfolg, und die Kammer entschied, dass ein Auftraggeber nicht verpflichtet ist, die Punkte bei qualitativen Zuschlagskriterien zu normalisieren, es also keine Pflicht gibt, so hochzuskalieren, dass das beste Angebot die volle Punktzahl erhält. Unsere Lesart der Folge: ohne Normalisierung können die Punktabstände bei der Qualität klein bleiben, und dann zieht das Qualitätskriterium in der Gesamtsumme weniger, als die Gewichtung allein vermuten lässt.

Norwegische Entscheidungen binden Auftraggeber in anderen Ländern nicht, sie ergehen aber zu Regeln aus derselben Richtlinie, sodass die Argumentation übertragbar ist. So wie wir die beiden Fälle lesen, zeigen sie zwei Seiten derselben Münze: das Modell kann unzulässig sein, ohne das Ergebnis zu ändern, und es kann zulässig sein, obwohl die Punkte in der Praxis weniger bewegen, als die Prozentzahlen suggerieren.

Unser Punkt ist nicht, dass Sie mehr rügen sollten. Die Rechtsprechung räumt Auftraggebern hier viel Spielraum ein, und die Wahl des Modells ist nur begrenzt überprüfbar. Der Punkt ist, dass Sie davon ausgehen sollten, dass die Prozentzahlen und der tatsächliche Ertrag zwei verschiedene Dinge sein können.

Was Sie tun sollten

Das sind Empfehlungen und Einschätzungen von uns, keine Vorgaben des Vergaberechts:

Suchen Sie das Modell, bevor Sie die Anforderungen lesen. Steht es in den Vergabeunterlagen, haben Sie die Lösung weitgehend vor sich, und der Auftraggeber ist daran gebunden.
Fragen Sie nach, wenn es dort nicht steht. Stellen Sie die Frage rechtzeitig vor Ablauf der Frist für Bieterfragen: welches Modell wird verwendet, welche Punkteskala, und wo liegt der Nullpunkt beim Preis? Die Antworten gehen an alle Bieter, und eine Frage zum Modell verrät nichts über den Inhalt Ihres Angebots.
Fragen Sie, was 8 von 10 unterscheidet. Die Leitlinien sind eindeutig: die Punktabstände sollen die tatsächliche Zahlungsbereitschaft des Auftraggebers widerspiegeln. Dann ist es unseres Erachtens legitim zu fragen, was wirklich die volle Punktzahl bringt.
Achten Sie auf den Höchstwert, wenn Qualität bepreist wird. Nutzt der Auftraggeber ein Modell, das Qualität bepreist, und sind die Höchstwerte angegeben, sehen Sie schwarz auf weiß, wie viel Geld die Qualität wert ist. Das ist wahrscheinlich die präziseste Information zur Zahlungsbereitschaft, die Sie bekommen können.
Beurteilen Sie die Preisstreuung im Markt. Liegen die Preise im Feld eng zusammen, kann eine hohe Preisgewichtung in der Praxis weniger bedeuten, als der Prozentwert vermuten lässt. Ist die Streuung groß, kann sie mehr bedeuten.
Steigen Sie nicht aus, weil der Preis hoch gewichtet ist. 70 Prozent Preis bei engem Preisbild kann sich in der Praxis über die Qualität entscheiden.

Gilt das in ganz Europa?

Weitgehend ja. Die Regel zum wirtschaftlichsten Angebot und die Pflicht, die relative Gewichtung anzugeben, folgen aus der EU-Vergaberichtlinie (2014/24/EU), und das Dimarso-Urteil wird in der gesamten EU und im EWR zugrunde gelegt. Die Denkweise, also Gewichtung lesen, Modell finden, durchrechnen was das bedeutet, funktioniert daher in einem dänischen oder niederländischen Verfahren genauso gut wie in einem deutschen, auch wenn die nationale Praxis variiert.

Was variiert, sind die nationalen Zusätze. Norwegen verlangt zum Beispiel, dass Klima- und Umweltaspekte in bekanntmachungspflichtigen Verfahren mit mindestens 30 Prozent gewichtet werden, sofern die Kriterien gewichtet werden. In anderen Ländern kann die Umweltgewichtung völlig anders aussehen, prüfen Sie also, was Ihr eigenes nationales Recht verlangt.

Zum Abschluss

Die Gewichtung ist eine der wichtigsten Angaben in einer Bekanntmachung, aber sie ist nicht die ganze Antwort. Das Bewertungsmodell ist ein großer Teil des Rests, und den müssen Sie sich oft selbst beschaffen. Das ist ein günstiger Aufwand: eine einzige Frage vor Ablauf der Fragefrist kann die gesamte Priorisierung der Arbeit verändern.

Wie immer sind das unsere Einschätzungen und unser Verständnis des Regelwerks, keine Rechtsberatung. Regeln ändern sich, die Praxis entwickelt sich, und jedes Verfahren muss im Einzelfall beurteilt werden. Nehmen Sie das hier also gern als Ausgangspunkt und nicht als abschließende Antwort.

Das ist ein natürlicher nächster Schritt nach den sieben Dingen, die Sie in einer Bekanntmachung prüfen sollten, und es hängt eng damit zusammen, wie Sie die Struktur Ihrer Antwort aufbauen, worüber wir in Angebote, die öffentliche Ausschreibungen gewinnen geschrieben haben.

Wir bei Cobrief sprechen gern darüber, wie Sie Gewichtungen und Bewertungsmodelle in den Ausschreibungen, die Sie prüfen, treffsicherer lesen können.