Kwaliteit weegt 40 procent, maar wat betekent dat eigenlijk?

Veel leveranciers lezen de weging in een aanbesteding als een werkplan: kwaliteit 40 procent, dus 40 procent van de inspanning. Dat is een begrijpelijke gedachte, maar ze vat niet het hele beeld. De weging zegt hoeveel elk criterium moet meetellen. Maar hoeveel de punten werkelijk uitmaken, lijkt minstens even sterk te worden bepaald door het beoordelingsmodel, en dat model krijgt u vaak niet te zien. Hier leggen we het verschil uit zoals wij het begrijpen, en wat u eraan kunt doen.

Wat de weging eigenlijk zegt

Gunningscriteria zijn waarop de aanbestedende dienst de inschrijvingen rangschikt. De hoofdregel bij overheidsopdrachten is dat de opdracht gaat naar de inschrijving met de beste prijs-kwaliteitverhouding. Gunnen op enkel de laagste prijs of de laagste kosten is onder de EU-richtlijn nog toegestaan, maar artikel 67 lid 2 laat lidstaten toe dat te beperken of te verbieden, en verschillende landen hebben dat gedaan.

Bij opdrachten boven de EU-drempelwaarde verplicht artikel 67 lid 5 van richtlijn 2014/24/EU de aanbestedende dienst om het relatieve gewicht van elk criterium in de aanbestedingsstukken te vermelden. Het gewicht mag worden aangegeven als een bandbreedte met een passend maximaal verschil, en alleen wanneer wegen om objectieve redenen niet mogelijk is, mogen de criteria in plaats daarvan in afnemende volgorde van belang worden genoemd. In Nederland volgt dit uit de Aanbestedingswet 2012.

Tot zover is alles duidelijk: u ziet dat prijs 60 procent telt en kwaliteit 40, en u weet waar u het zwaartepunt legt. Het probleem begint wanneer de procenten punten moeten worden.

Weging en beoordelingsmodel zijn twee verschillende dingen

Een beoordelingsmodel is de rekensom die prijs en kwaliteit tot vergelijkbare grootheden maakt. Het meest voorkomende type is een puntenmodel: elk criterium krijgt punten, de punten worden vermenigvuldigd met het gewicht van het criterium, en de hoogste som wint. Het alternatief is kwaliteit beprijzen: de kwaliteitsverschillen krijgen een waarde in geld die de inschrijfprijs corrigeert, en de laagste geëvalueerde prijs wint. Dat is de aanpak die de Noorse inkoopautoriteit DFØ inmiddels als eerste aanbeveelt.

En nu het belangrijkste: het aanbestedingsrecht bevat geen enkele bepaling over beoordelingsmodellen. Het uitgangspunt is dat de aanbestedende dienst vrij is in de keuze van het model, en toetsingsinstanties hebben herhaaldelijk vastgesteld dat die keuze binnen de inkooptechnische beoordelingsruimte van de dienst valt en slechts beperkt toetsbaar is.

Het Hof van Justitie van de EU oordeelde bovendien in zaak C-6/15 (Dimarso) dat een aanbestedende dienst niet verplicht is het beoordelingsmodel in de aanbestedingsstukken bekend te maken. Tegelijk stelde het Hof grenzen die het waard zijn om te kennen: het model mag de gunningscriteria of de weging daarvan niet wijzigen, het moet in de regel zijn vastgesteld voordat de inschrijvingen worden geopend, en heeft de dienst eenmaal meegedeeld welk model wordt gebruikt, dan is hij daaraan gebonden.

Met andere woorden: u hebt recht op de weging, maar niet noodzakelijk op de rekensom.

De rekensom die laat zien waarom dit uitmaakt

Neem een fictief voorbeeld met ronde getallen: een aanbesteding met prijs 60 procent en kwaliteit 40 procent, een puntenschaal van 0 tot 10, en twee inschrijvingen waarbij de duurste 6 procent boven de laagste ligt.

Model A is het eenvoudige lineaire basismodel: 10 punten voor de laagste prijs, 0 punten voor een inschrijving die twee keer zo duur is. De duurste inschrijving krijgt dan 9,4 punten op prijs. Het verschil van 0,6 punt, gewogen met 60 procent, levert 0,36 punt in het totaal. Om dat in te halen heeft de duurste inschrijving minder dan één punt meer op kwaliteit nodig.

Model B is een strakkere lineaire variant, waarbij we voor het voorbeeld een inschrijving 20 procent boven de laagste prijs 0 punten geven. Dergelijke modellen met een steilere schaal bestaan in vele varianten. Nu krijgt de duurste inschrijving 7 punten op prijs. Het verschil is 3 punten, gewogen 1,8 punt, en de kwaliteitsvoorsprong moet 4,5 punten zijn op een schaal van 0 tot 10 om dat goed te maken.

Dezelfde weging. Dezelfde prijzen. Een volstrekt andere uitkomst, althans in dit fictieve voorbeeld. DFØ laat precies dat zien in de eigen handleiding, waarin dezelfde voorbeeldprijzen door vier verschillende modellen gaan en vier verschillende resultaten opleveren.

De kwestie duikt op in klachtzaken

Dit is niet alleen een theoretische finesse. De vraag komt regelmatig terug in klachtzaken, en twee uitspraken van de Noorse klachtencommissie KOFA laten haar van twee kanten zien.

In KOFA 2024/214 (gemeente Vennesla) kwam de commissie tot het oordeel dat de aanbestedende dienst het recht had geschonden door een onrechtmatige beoordelingsmethode te gebruiken, maar dat de schending de uitkomst van de aanbesteding niet had beïnvloed.
In de zaak van de grote kamer KOFA 2021/1000 (gemeente Ørsta) voerde de klager aan dat de beoordelingsmethode het vermelde gewicht van de gunningscriteria verschoof. Geen van de klachten slaagde, en de commissie oordeelde dat een aanbestedende dienst niet verplicht is de punten op kwalitatieve gunningscriteria te normaliseren, dus geen plicht om zo op te schalen dat de beste inschrijving de volle score krijgt. Onze lezing van het gevolg: zonder normalisatie kunnen de puntverschillen op kwaliteit klein blijven, en dan trekt het kwaliteitscriterium minder aan het totaal dan het gewicht alleen suggereert.

Noorse uitspraken binden diensten in andere landen niet, maar ze berusten op regels uit dezelfde richtlijn, dus het argument reist mee. Zoals wij de twee zaken lezen, tonen ze twee kanten van dezelfde medaille: het model kan onrechtmatig zijn zonder dat het de uitkomst verandert, en het kan rechtmatig zijn ook al maken de punten in de praktijk minder uit dan de percentages doen vermoeden.

Ons punt is niet dat u meer moet klagen. De rechtspraak geeft aanbestedende diensten hier veel ruimte, en de keuze van het model is slechts beperkt toetsbaar. Het punt is dat u er beter van uitgaat dat de percentages en het werkelijke rendement twee verschillende dingen kunnen zijn.

Wat u zou moeten doen

Dit zijn adviezen en inschattingen van ons, geen eisen uit het aanbestedingsrecht:

Zoek het model voordat u de eisen leest. Staat het beschreven in de aanbestedingsstukken, dan hebt u grotendeels het antwoord, en de aanbestedende dienst is eraan gebonden.
Vraag ernaar als het er niet staat. Stel de vraag ruim voor de sluiting van de vragenronde: welk model wordt gebruikt, welke puntenschaal, en waar ligt het nulpunt op prijs? De antwoorden gaan naar alle inschrijvers, en een vraag over het model verraadt niets over de inhoud van uw inschrijving.
Vraag wat een 8 van een 10 onderscheidt. De handleidingen zijn duidelijk: de puntverschillen moeten de werkelijke betalingsbereidheid van de dienst weerspiegelen. Dan is het naar onze mening legitiem te vragen wat werkelijk de volle score oplevert.
Let op de maximumwaarde wanneer kwaliteit wordt beprijsd. Gebruikt de dienst een model dat kwaliteit beprijst, en zijn de maximumwaarden vermeld, dan ziet u zwart op wit hoeveel geld de kwaliteit waard is. Dat is vermoedelijk de meest precieze informatie over betalingsbereidheid die u kunt krijgen.
Weeg de prijsspreiding in de markt. Liggen de prijzen in het veld dicht bij elkaar, dan kan een hoge prijsweging in de praktijk minder betekenen dan het percentage suggereert. Is de spreiding groot, dan kan ze meer betekenen.
Stap niet af omdat prijs zwaar weegt. 70 procent prijs bij een dicht prijsbeeld kan in de praktijk op kwaliteit worden beslist.

Geldt dit in heel Europa?

Grotendeels wel. De regel over de economisch meest voordelige inschrijving en de plicht om het relatieve gewicht te vermelden volgen uit de EU-aanbestedingsrichtlijn (2014/24/EU), en het Dimarso-arrest wordt in de hele EU en de EER toegepast. De denkwijze, dus lees de weging, vind het model, reken door wat dat betekent, werkt daarom net zo goed in een Deense of Duitse aanbesteding als in een Nederlandse, al varieert de nationale praktijk.

Wat wel varieert, zijn de nationale toevoegingen. Noorwegen vereist bijvoorbeeld dat klimaat- en milieuaspecten in aankondigingsplichtige aanbestedingen met minimaal 30 procent worden gewogen, voor zover de criteria worden gewogen. In andere landen kan de milieuweging er volstrekt anders uitzien, dus controleer wat uw eigen nationale regels vragen.

Tot slot

De weging is een van de belangrijkste gegevens in een aankondiging, maar ze is niet het hele antwoord. Het beoordelingsmodel is een groot deel van de rest, en dat moet u vaak zelf ophalen. Het is een goedkope oefening: één vraag voor het einde van de vragenronde kan de hele prioritering van het werk veranderen.

Zoals altijd zijn dit onze inschattingen en ons begrip van de regels, geen juridisch advies. Regels veranderen, de praktijk ontwikkelt zich, en elke aanbesteding moet op zichzelf worden beoordeeld. Neem wat u hier vindt dus als vertrekpunt en niet als sluitend antwoord.

Dit is een logische volgende stap na de zeven dingen die u in een aankondiging moet checken, en het hangt nauw samen met hoe u de structuur van uw antwoord opbouwt, waarover we hebben geschreven in inschrijvingen die overheidsopdrachten winnen.

Wij bij Cobrief praten graag over hoe u wegingen en beoordelingsmodellen scherper kunt lezen in de aanbestedingen die u overweegt.