Kvalitet vægtes 40 procent, men hvad betyder det egentlig?

Mange leverandører læser vægtningen i et udbud som en arbejdsplan: kvalitet 40 procent, altså 40 procent af indsatsen. Det er en rimelig tanke, men den rummer ikke hele billedet. Vægtningen siger, hvor meget hvert kriterium skal tælle. Men hvor store udsving pointene faktisk giver, ser ud til at blive påvirket mindst lige så meget af evalueringsmodellen, og den får du ofte ikke at se. Her forklarer vi forskellen, som vi forstår den, og hvad du kan gøre med den.

Hvad vægtningen egentlig siger

Tildelingskriterierne er det, som den offentlige indkøber rangordner tilbuddene efter. Hovedreglen i offentlige indkøb er, at kontrakten tildeles tilbuddet med det bedste forhold mellem pris og kvalitet. Tildeling på laveste pris eller omkostning alene er stadig tilladt efter EU-direktivet, men artikel 67, stk. 2, giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse eller forbyde det, og flere har gjort netop det.

For udbud over EU's tærskelværdi kræver artikel 67, stk. 5, i direktiv 2014/24/EU, at den offentlige indkøber angiver kriteriernes relative vægt i udbudsmaterialet. Vægten kan angives inden for en ramme med et passende maksimalt udsving, og kun hvor det af objektive grunde ikke er muligt at vægte, kan kriterierne i stedet angives i prioriteret rækkefølge. I Danmark følger det af udbudsloven.

Så langt er alt fint: du kan se, at pris tæller 60 procent og kvalitet 40, og du ved, hvor du skal lægge tyngden. Problemet begynder, når procenterne skal blive point.

Vægtning og evalueringsmodel er to forskellige ting

En evalueringsmodel er det regnestykke, der gør pris og kvalitet til sammenlignelige størrelser. Den mest almindelige type er en pointmodel: hvert kriterium gives point, pointene ganges med kriteriets vægt, og den med den højeste sum vinder. Alternativet er at prissætte kvalitet, hvor kvalitetsforskellene gives en værdi i kroner, som justerer tilbudsprisen, og laveste evaluerede pris vinder. Det er den model, den norske indkøbsmyndighed DFØ nu anbefaler først.

Her er det vigtige: udbudsreglerne indeholder ingen bestemmelser om evalueringsmodeller. Udgangspunktet er, at den offentlige indkøber frit kan vælge model, og klageinstanserne har flere gange fastslået, at valget ligger inden for indkøberens indkøbsfaglige skøn og kun i begrænset omfang kan efterprøves.

EU-Domstolen fastslog desuden i sag C-6/15 (Dimarso), at den offentlige indkøber ikke har pligt til at oplyse om evalueringsmodellen i udbudsmaterialet. Samtidig satte Domstolen nogle grænser, der er værd at kende: modellen kan ikke ændre tildelingskriterierne eller vægtningen af dem, den skal som hovedregel være besluttet, før tilbuddene åbnes, og har indkøberen først oplyst, hvilken model der skal bruges, er de bundet af den.

Med andre ord: du har krav på at få vægtningen at vide, men ikke nødvendigvis regnestykket.

Regnestykket, der viser hvorfor dette betyder noget

Tag et tænkt eksempel med runde tal: et udbud med pris 60 procent og kvalitet 40 procent, pointskala 0 til 10, og to tilbud, hvor det dyreste ligger 6 procent over det laveste.

Model A er den simple lineære grundmodel: 10 point til laveste pris, 0 point til et tilbud, der er dobbelt så dyrt. Det dyreste tilbud får da 9,4 point på pris. Forskellen på 0,6 point, vægtet med 60 procent, giver 0,36 point i totalen. For at hente det ind skal det dyreste tilbud have under et point mere på kvalitet.

Model B er en strammere lineær variant, hvor vi for eksemplets skyld lader et tilbud 20 procent over laveste pris få 0 point. Sådanne modeller med stejlere skala findes i mange varianter. Nu får det dyreste tilbud 7 point på pris. Forskellen er 3 point, vægtet 1,8 point, og kvalitetsforspringet skal være 4,5 point på en skala fra 0 til 10 for at veje op.

Samme vægtning. Samme priser. Helt forskelligt udfald, i hvert fald i dette tænkte eksempel. DFØ demonstrerer det samme i sin egen vejledning, hvor de kører de samme eksempelpriser gennem fire forskellige modeller og får fire forskellige resultater.

Problemstillingen dukker op i klagesager

Dette er ikke blot en teoretisk finesse. Problemstillingen dukker jævnligt op i klagesager, og to afgørelser fra det norske klagenævn KOFA illustrerer den fra hver sin side.

• I KOFA 2024/214 (Vennesla kommune) nåede nævnet frem til, at indkøberen havde overtrådt reglerne ved at bruge en ulovlig evalueringsmetode, men at overtrædelsen ikke havde påvirket udfaldet af udbuddet.
• I stornævnssagen KOFA 2021/1000 (Ørsta kommune) gjorde klageren gældende, at evalueringsmetoden forskubbede den oplyste vægt af tildelingskriterierne. Ingen af anbringenderne førte igennem, og nævnet nåede frem til, at en offentlig indkøber ikke er forpligtet til at normalisere pointene på kvalitative tildelingskriterier, altså ingen pligt til at justere op, så det bedste tilbud får fuld score. Vores læsning af konsekvensen: uden normalisering kan pointforskellene på kvalitet blive små, og så trækker kvalitetskriteriet mindre i totalen, end vægten isoleret set antyder.

Norske afgørelser binder ikke indkøbere i andre lande, men de afgøres på regler, der kommer fra samme direktiv, så argumentationen bærer også her. Som vi læser de to sager, viser de hver sin side af samme mønt: modellen kan være ulovlig, uden at det ændrer resultatet, og den kan være lovlig, selv om pointudsvingene i praksis bliver mindre, end procenterne giver indtryk af.

Vores pointe er ikke, at du bør klage mere. Praksis giver den offentlige indkøber stort råderum her, og valget af model kan kun i begrænset omfang efterprøves. Pointen er, at du bør planlægge ud fra, at procenterne og den reelle udbetaling kan være to forskellige ting.

Hvad du bør gøre

Dette er råd og vurderinger fra os, ikke krav i reglerne:

• Led efter modellen, før du læser kravene. Står den beskrevet i udbudsmaterialet, har du langt hen ad vejen facit, og indkøberen er bundet af den.
• Spørg, hvis den ikke står der. Stil spørgsmålet i god tid før spørgefristen: hvilken model bruges, hvilken pointskala, og hvor sættes nulpunktet på pris? Svarene deles med alle tilbudsgivere, og et spørgsmål om modellen afslører ingenting om indholdet i dit tilbud.
• Spørg, hvad der skiller 8 fra 10. Vejledningerne er tydelige om, at pointforskellene skal afspejle indkøberens reelle betalingsvillighed. Så er det efter vores opfattelse legitimt at spørge, hvad der faktisk giver fuld udbetaling.
• Se efter maksværdien, når kvalitet prissættes. Bruger indkøberen en model, der prissætter kvalitet, og modellen med maksværdier er oplyst, ser du sort på hvidt, hvor mange kroner kvaliteten er værd. Det er formentlig den mest præcise information, du kan få om betalingsvillighed.
• Vurder prisspredningen i markedet. Er feltet prissat tæt, kan en høj prisvægt betyde mindre i praksis, end procenten antyder. Er spredningen stor, kan den betyde mere.
• Meld dig ikke ud, fordi pris er vægtet højt. 70 procent pris med et tæt prisbillede kan i praksis blive afgjort på kvalitet.

Gælder dette i hele Europa?

Langt hen ad vejen, ja. Reglen om det økonomisk mest fordelagtige tilbud og pligten til at oplyse relativ vægt følger af EU's udbudsdirektiv (2014/24/EU), og Dimarso-dommen lægges til grund i hele EU og EØS. Selve tankegangen, læs vægtningen, find modellen, regn på hvad det betyder, bør derfor fungere lige så godt i et svensk eller nederlandsk udbud som i et dansk, selv om national praksis varierer.

Det, der varierer, er de nationale tilføjelser. Norge kræver for eksempel, at klima- og miljøhensyn vægtes med mindst 30 procent i udbud med bekendtgørelsespligt, hvor kriterierne vægtes. I andre lande kan miljøvægtningen se helt anderledes ud, så kontroller, hvad dit eget nationale regelsæt kræver.

Afslutningsvis

Vægtningen er en af de vigtigste oplysninger i en bekendtgørelse, men den er ikke hele svaret. Evalueringsmodellen er en stor del af resten, og den må du ofte hente ind selv. Det er en billig øvelse: et enkelt spørgsmål før spørgefristen kan ændre hele prioriteringen af arbejdet.

Som altid er dette vores vurderinger og forståelse af reglerne, ikke juridisk rådgivning. Reglerne ændrer sig, praksis udvikler sig, og hvert udbud må vurderes konkret, så tag gerne det du finder her som et udgangspunkt frem for et facit.

Dette er et naturligt næste skridt efter de syv ting du bør tjekke i en bekendtgørelse, og det hænger tæt sammen med, hvordan du bygger strukturen i besvarelsen, som vi har skrevet om i tilbud der vinder offentlige udbud.

Vi i Cobrief tager gerne en snak om, hvordan du kan læse vægtning og evalueringsmodeller mere præcist i de udbud I overvejer.